Tichý krok ministerstva financí. Stát přišel o špičkový tým ekonomů a hrozí, že budoucí škrty budou bolet víc, než je nutné

Český státní rozpočet přerozděluje každý rok přes 2,5 bilionu korun. S tak velkým balíkem peněz není jednoduché hospodařit efektivně. Česko ale v tomto ohledu udělalo v posledních týdnech velký krok zpátky.

S doběhnutím Národního plánu obnovy, z něhož stát rozdělil 200 miliard korun na modernizaci a znovunastartování ekonomiky po pandemii, byl na ministerstvu financí zrušen odbor udržitelné politiky. Za tímto vágním názvem se přitom skrýval cenný analytický útvar sestavený ze špičkových ekonomů, často absolventů předních zahraničních univerzit. Vznikl teprve v roce 2023 s cílem připravit základy takzvaného výkonového rozpočtování – efektivnějšího řízení veřejných financí.

Výkonové či cílené rozpočtování je manažerský přístup k řízení veřejných financí. Podobně jako v soukromých firmách se začíná od konce: stanovením jasně definovaného cíle, kterého mají výdaje dosáhnout. Pro měření toho, jak se cíl plní, se vydefinují měřitelné metriky – „key performance indicators“ (KPIs) neboli klíčové ukazatele výkonnosti. Teprve pak se tomuto cíli přiřazují odpovídající finanční prostředky.

Tento přístup se vztahuje jak na výdaje, tak na daně. Plnění cíle se následně právě skrze monitorování KPIs pravidelně vyhodnocuje. A pokud výdaje kýžený cíl neplní, pak by se měly ukončit.

Zní to logicky a také to logické je. Česko ale bohužel i přes pilotní projekty nadále patří mezí posledních pět zemí OECD, které žádné prvky výkonového rozpočtování nepoužívají. Výsledek? Méně kvalitní veřejné finance. To je varovný signál právě teď, kdy vláda plánuje za cenu prohlubování schodku výrazně navýšit státní výdaje. Větší problém to však představuje do budoucna – české veřejné finance totiž nejsou udržitelné a je jasné, že dříve nebo později bude muset přijít ozdravení rozpočtu. A bez výkonového rozpočtování hrozí, že budeme úspory hledat neefektivně a škrty budou bolestivější, než je třeba.

Korunka ke korunce

Státní rozpočet je velmi komplikovaný soubor dokumentů, v němž se plně orientuje pouze hrstka pracovníků ministerstva financí a několik analytiků. I proto je tak složité vyhodnocovat efektivitu jednotlivých výdajů. Čtenáře možná zarazí, že v současné době na takový monitoring výdajů prakticky neexistuje žádný nástroj.

Státní rozpočet je totiž řízený účetním způsobem – jako jedna velká rozvaha. Tak je koneckonců obvykle i prezentován veřejnosti. Letos na konci srpna, tak jako každý rok, představila ministryně financí veřejnosti dlouhou tabulku jednotlivých kapitol státního rozpočtu, včetně 14 ministerstev. Tabulka ukazovala, kolik peněz dostanou příští rok v porovnání s tím letošním.

To je pro účetní přístup typické. Z velké části se řídí takzvanou indexací, tedy kolik jednotlivá kolonka dostala minulý rok, k čemuž se přidá (jen zřídkakdy ubere) nějaká částka. Zde vzniká i určitý nárok – pokud mělo ministerstvo loni k dispozici 120 miliard korun, mělo by letos dostat aspoň stejnou částku. Do hry ale vstupuje už tradiční „vyhádávání“ peněz jednotlivými ministry během letních jednání o rozpočtu.

V lepším případě je po ministrech požadován plán a seznam cílů, ke kterým chtějí peníze využít. Jenže téměř nikdy nedochází k takzvaným revizím výdajů, tedy k vyhodnocování toho, jestli k plnění vytyčených cílů průběžně dochází. To by v efektivním systému mělo zásadní vliv na přidělování prostředků. Jak ale ukazuje studie Centra veřejných financí, při dnešním způsobu sestavování státního rozpočtu tomu tak není.

Co nelze změřit, jde jen těžko řídit

Česko s návrhem rozpočtu na příští rok dostává aspoň ochutnávku výkonového rozpočtování. V dokumentaci jí – možná symbolicky – patří poslední místo. Je označená jako Sešit L s titulem „Státní rozpočet v kontextu výkonnosti“, jejž odbor udržitelné politiky před svým rozpuštěním vypracoval.

Ve srovnání s ostatními dokumenty plnými fádních tabulek působí až skoro nepatřičně. V přehledné struktuře představuje výdaje státního rozpočtu rozdělené do tematických kategorií od sociálního zabezpečení přes obranu či politiku zaměstnanosti až po základní a aplikovaný výzkum.

Pro každou oblast ukazuje členění výdajů do jednotlivých podskupin, nabízí pro ně definovaný cíl, například „zvýšit nákladovou efektivitu lůžkové péče“ v oddílu Zdravotnictví. K nim analýza rovnou přidává i několik měřitelných metrik jako smrtnost případů po hospitalizaci pacientů s infarktem a cévní mozkovou příhodou a podíl pooperačních sepsí. V obou případech je pozitivní, že čísla postupně klesají.

K těmto dopadovým ukazatelům přidává dokument v několika oblastech i ukazatele zachycující přímé výstupy a aktivitu resortu. Například v kategorii prevence jsou to podíly obyvatel podstupující pravidelný screening na různé druhy rakoviny nebo očkování proti chřipce.

Už jen z hlediska informovanosti jde o nedocenitelnou službu. Zatímco ve standardní rozpočtové dokumentaci jsou neefektivity v podstatě neviditelné a nikdo vlastně netuší, co za vynaložené miliardy korun dostáváme, v Sešitu L je to černé na bílém. U výstupových ukazatelů je rovněž návrh číselných cílů pro příští rok, ve vztahu k nimž bude možné rozpočet hodnotit.

A přestože jde stále jen o pilotní projekt, v dokumentu už jsou na první pohled patrné neefektivity, třeba v případě velkého množství nedostatečně vytížených porodnic, kde hrozí riziko zhoršení kvality péče, nebo u aktivní politiky zaměstnanosti. Tam navzdory růstu výdajů dochází zase ke zvýšení podílu dlouhodobě nezaměstnaných.

Až přijde čas na utahování opasků

Není bez povšimnutí, že vládní Hospodářská strategie si s výkonovým rozpočtováním v lecčems nezadá. I ona prezentuje poměrně jasné a měřitelné cíle v oblastech jako vzdělávání nebo trh práce a rovnou k nim nabízí KPIs pro měření, jak jsou naplňovány. Jenže vláda svoji strategii ne vždy plní. To je vidět například na chabém růstu financí na vzdělání pro příští rok, který ani nepokryje inflaci.

V celkovém měřítku však vláda plánuje státní výdaje příští rok výrazně navýšit – o šest procent na 2,58 bilionu korun. Do nich se schovají i velké strategické projekty jako modernizace armády, dokončování dálniční sítě či zahájení dostavby Dukovan. K nim se ale přidává spousta drobnějších výdajů a dárků pro voliče. Pro zavádění výkonového rozpočtování tak není lepší chvíle. Jenže třeba taková zvažovaná „dotace hypoték“ se zamýšleným, jakkoli absurdním, cílem „zvýšit dostupnost bydlení“ a cenovkou 5–10 miliard korun by výkonovým rozpočtováním prošla jen těžko.

Mnohem důležitější bude ale manažerské řízení státního rozpočtu do budoucna. Vláda totiž vyšší výdaje hodlá financovat převážně schodkem. České veřejné finance kvůli tomu dnes nejsou na udržitelné trajektorii, byť je naše současná míra zadlužení ještě stále relativně nízká. Rozpočet se však dříve či později bude muset dát do pořádku, ale bez výkonového rozpočtování bude hledání neefektivit ve výdajích složité. Místo něj tak opět sáhneme k plošným škrtům, jež zasáhnou i ty státní výdaje, které přinášejí dobrý poměr výkon/cena.

Ze zahraniční praxe přitom víme, že výkonové rozpočtování funguje. V Lotyšsku díky této revizi našli úspory ve výši 2,1 procenta celkových výdajů státního rozpočtu, na Slovensku to bylo dokonce sedm procent. Report OECD odhaduje, že v Česku by šlo takto dosáhnout úspor kolem 40–45 miliard korun ročně. Pro příští unijní rozpočtové období v letech 2028–2034 bude nejspíš nějakou formu výkonového rozpočtování vyžadovat i Evropská komise.

Tým z odboru udržitelné politiky už u toho ale nebude. Většina jeho členů státní správu opustila, přestože ministerstvo financí tvrdí, že jejich agendu nyní převezmou jednotliví členové týmu. Stát tímto nenápadným krokem přišel o velmi kvalitní analytickou kapacitu a my všichni o možnost mít lépe a efektivněji řízené veřejné finance. Jinými slovy, ušetříme sice miliony, ale bude nás to stát miliardy.

Tomáš Dvořák je ekonom z britské poradenské společnosti Oxford Economics. Specializuje se na tvorbu makroekonomických prognóz a modelů pro střední a východní Evropu a eurozónu. Spolupracuje také s Centrem veřejných financí na Univerzitě Karlově a spolkem 2. ekonomická transformace.